ECLI:NL:RBLIM:2020:7233

ECLI:NL:RBLIM:2020:7233 - Rechtbank Limburg - 25-9-2020

Trefwoord(en)Detournement de pouvoir

Uitspraak

25-09-2020 Rechtbank Limburg ECLI:NL:RBLIM:2020:7233

Instantie Rechtbank Limburg

Datum uitspraak 25-09-2020

Datum publicatie 06-10-2020

Zaaknummer AWB 20/69

Rechtsgebieden Bestuursrecht

Bijzondere kenmerken Eerste aanleg - enkelvoudig

Inhoudsindicatie

De burgemeester heeft bij het Aanwijzingsbesluit autoverhuur aangewezen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit. Eiseres heeft tegen het na heroverweging genomen besluit op haar bezwaar beroep ingesteld. De rechtbank heeft geen reden gezien te oordelen dat de vergunningplicht onverbindend is, heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was het Aanwijzingsbesluit te nemen en in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank heeft het Aanwijzingsbesluit onrechtmatig bevonden, voor zover de burgemeester bedrijfsmatige activiteiten heeft aangewezen waar(op) het verbod om zonder vergunning een bedrijf uit te oefenen niet van toepassing is. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de burgemeester in het Aanwijzingsbesluit niet kon regelen dat in de vergunning de rechtspersoon wordt vermeld. Omdat het besluit eiseres in zoverre niet zelf raakt was er geen reden het beroep gegrond te verklaren. Het beroep is ongegrond verklaard.

Vindplaatsen

Rechtspraak.nl

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 20/69

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 september 2020 in de zaak tussen

KAV Autoverhuur B.V., statutair gezeteld in Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. H.W. Vis),

En

de burgemeester van de gemeente Heerlen, de burgemeester.

Procesverloop

Bij besluit van 22 februari 2019 (het Aanwijzingsbesluit) heeft de burgemeester autoverhuur in de gemeente Heerlen aangewezen als een bedrijfsmatige activiteit, als bedoeld in artikel 3:48, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Heerlen 2012 (APV Heerlen), waarvoor de vergunningplicht in het tweede lid, aanhef en onder b, geldt.

Bij besluit van 27 november 2019 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres tegen het Aanwijzingsbesluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft op 27 augustus 2020 plaatsgevonden via een telefonische (beeld)verbinding. De rechtbank heeft, als voorlopige voorzieningenrechter, de door eiseres ingediende verzoeken om voorlopige voorziening tegelijkertijd behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. J. Floor, jurist bij eiseres. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. J. Devoi en

[naam 1] en [naam 2] , alle drie werkzaam bij de gemeente Heerlen.

Nadat het onderzoek ter zitting is gesloten heeft gemachtigde van eiseres de rechtbank verzocht het onderzoek te heropenen in verband met na de zitting gebleken nieuwe feiten. Wat voor eiseres nieuw is komt, heel kort samengevat erop neer, dat de vergunningplicht voor autoverhuur in Heerlen is ingevoerd in het kader van een proef. De rechtbank ziet in hetgeen gemachtigde heeft aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat het onderzoek niet volledig is geweest. Zij heeft in deze procedure namelijk uitsluitend het bestreden besluit te beoordelen. De rechtbank wijst het verzoek tot heropening daarom af en doet uitspraak. De beslissingen op de verzoeken om voorlopige voorziening worden bij afzonderlijke uitspraken genomen.

Overwegingen

1. De rechtbank stelt voorop dat zij alle stukken die eiseres heeft ingediend heeft gelezen. Eiseres heeft daarin haar gronden heel uitvoerig toegelicht. De rechtbank mag zich, gelet op de artikelen 8:69 en 8:77, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in de uitspraak beperken tot de kern van de naar voren gebrachte gronden en gaat dat hierna ook doen.

2. Ten behoeve van de overzichtelijkheid van de uitspraak verwijst de rechtbank voor de tekst van de toepasselijke wet- en regelgeving, voor zover van belang, naar de bijlage bij deze uitspraak.

Het vergunningstelsel

3. In de ‘Bestuurlijke Rapportage ten behoeve van autoverhuur d.d. 5 november 2018, voor de gemeente Heerlen’ opgesteld door de politie van, eenheid Limburg, Team Ondermijning en Team Nodale Oriëntatie (de bestuurlijke rapportage), is te lezen dat het gemeentebestuur van de gemeente Heerlen de invoering van een vergunningplicht voor autoverhuur heeft onderzocht en dat de bestuurlijke rapportage dient ter onderbouwing van de mate van ondermijning binnen de autoverhuurbranche in Heerlen. De politie heeft onderzoek gedaan naar bedrijven die auto’s en bedrijfswagens verhuren of voor shortlease aanbieden. Uitgelegd wordt dat ondermijnende criminaliteit bij autoverhuur kan voorkomen, dat 15% van alle in Limburg gevestigde autoverhuurbedrijven in Heerlen is gevestigd en dat verschillende huurauto’s van in Heerlen gevestigde autoverhuurbedrijven bij criminele activiteiten of verdachte situaties betrokken zijn geweest. In de rapportage zijn veertien voorbeelden opgenomen van door de politie geregistreerde incidenten waarbij huurauto’s van autoverhuurbedrijven in Heerlen betrokken zijn geweest. Daarbij is vermeld dat een deel van deze huurauto’s veelvuldig voorkomt in registraties, van 78 tot 258 keer. De politie geeft de gemeente in overweging een vergunningplicht in te voeren voor autoverhuurbedrijven.

4. Daarna is de APV Heerlen aangepast en heeft de burgemeester het Aanwijzingsbesluit genomen.

4.1

In artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen is geregeld dat de burgemeester, voor zover hier van belang, bedrijfsmatige activiteiten kan aanwijzen waarop het verbod uit het tweede lid, aanhef en onder b, van toepassing is. De burgemeester mag een bedrijfsmatige activiteit alleen voor de hele gemeente aanwijzen én als naar zijn oordeel de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid door de bedrijfsmatige activiteit onder druk staat. Het verbod in het tweede lid, aanhef en onder b, houdt in dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester een bedrijf uit te oefenen als de uitoefening van het bedrijf een door de burgemeester op grond van het eerste lid aangewezen bedrijfsmatige activiteit betreft.

4.2

In het Aanwijzingsbesluit heeft de burgemeester autoverhuur aangewezen als bedrijfsmatige activiteit als bedoeld in artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen. Uit het Aanwijzingsbesluit blijkt dat de aanwijzing geldt voor de hele gemeente. Uit de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit blijkt dat de burgemeester het besluit heeft genomen omdat de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid naar zijn oordeel door autoverhuur onder drukt staat. Onder meer uit deze toelichting blijkt dat de burgemeester zijn oordeel baseert op de bestuurlijke rapportage.

4.3

In het Aanwijzingsbesluit wordt onder auto verstaan: “alle motorrijtuigen waarvoor een kentekenplicht geldt.” Onder autoverhuur wordt verstaan: “ activiteit die bestaat uit het bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, anders dan om niet, beschikbaar stellen van motorrijtuigen”. Wat onder bedrijfsmatig moet worden verstaan wordt in het Aanwijzingsbesluit en de APV Heerlen niet uitgelegd. De rechtbank gaat daarom uit van wat er in het normale spraakgebruik onder wordt verstaan, namelijk: “in het kader van de uitoefening van een bedrijf”. Gelet hierop heeft de aanwijzing naar het oordeel van de rechtbank dus betrekking op álle gevallen waarin in het kader van de uitoefening van een bedrijf motorrijtuigen beschikbaar worden gesteld, anders dan om niet, en op álle hiermee te vergelijken gevallen waarin het beschikbaar stellen van motorrijtuigen, anders dan om niet, niet in het kader van de uitoefening van een bedrijf gebeurt.

5. De rechtbank is gebleken dat de burgemeester de vergunningplicht niet op álle gevallen waarin in het kader van de uitoefening van een bedrijf motorrijtuigen beschikbaar worden gesteld, anders dan om niet, van toepassing acht en/of niet in álle gevallen oplegt.

Gelet op de onder 4.3 gegeven overwegingen laat het vergunningstelsel echter geen ruimte om voor deze aangewezen bedrijfsmatige activiteit in bepaalde gevallen van nakoming van de vergunningplicht af te zien, zodat dit in strijd met de vergunningplicht gebeurt. Ten overvloede, omdat het voor de beoordeling van het beroep niet van belang is, maar voor de beeldvorming van eiseres, merkt de rechtbank hierbij op dat dit echter onverlet laat dat de burgemeester in een voorkomend geval in verband met bijzondere omstandigheden of omdat de vergunningplicht onevenredig is in verhouding tot de daarmee beoogde doelen, het niet hebben van een vergunning kan gedogen.

Eiseres

6. Eiseres is een autoverhuurbedrijf met verschillende vestigingen in Nederland waarvan één in de gemeente Heerlen. Eiseres verhuurt haar motorrijtuigen in Heerlen in haar vestiging en via een klantenzuil in Ikea. Het Aanwijzingsbesluit maakt haar vergunningplichtig. Zij is het daarom met het na bezwaar bij het bestreden besluit gehandhaafde Aanwijzingsbesluit niet eens en heeft tegen het bestreden besluit de volgende (kern)gronden aangevoerd.

De verbindendheid van artikel 3:48,tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen

7. Eiseres voert aan dat de vergunningplicht die door het nemen van het Aanwijzingsbesluit voor autoverhuur geldt, onverbindend is, omdat het in strijd is met de artikelen 147, eerste lid, en 149 van de Gemeentewet dat de gemeenteraad de burgemeester verordenende bevoegdheid verleent door hem de mogelijkheid te geven activiteiten aan te wijzen die op grond van de APV Heerlen vergunningplichtig zijn.

7.1

Verordenende bevoegdheid is de bevoegdheid algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Ingevolge artikel 127 van de Grondwet en artikel 147 van de Gemeentewet is deze bevoegdheid op gemeentelijk niveau toegekend aan de gemeenteraad, behoudens in bij de wet of door de gemeenteraad krachtens wet te bepalen uitzonderingsgevallen. Ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet maakt de gemeenteraad verordeningen die hij voor de gemeente belangrijk vindt. De gemeenteraad van de gemeente Heerlen heeft met het vaststellen van artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen toepassing gegeven aan zijn verordenende bevoegdheid en dit ook kunnen doen, omdat geen van de uitzonderingsgevallen zich voordoet. De bevoegdheid is, gelet op artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen, toegepast in het belang van de gemeente. In het eerste lid van artikel 3:48 van de APV Heerlen heeft de gemeenteraad een bevoegdheidsgrondslag voor de burgemeester gecreëerd om onder de in de bepaling genoemde voorwaarden een van het algemeen verbindend voorschrift in het tweede lid, aanhef en onder b, het verbod, afgeleid besluit van algemene strekking te nemen om het toepassingsgebruik van dat algemeen verbindend voorschrift te concretiseren, zoals de burgemeester met het Aanwijzingsbesluit heeft gedaan. De gemeenteraad heeft de burgemeester daarom met deze bevoegdheidsgrondslag geen verordenende bevoegdheid verleend, maar de bevoegdheid een concretiserend besluit van algemene strekking te nemen. Er is dan ook daarom al geen sprake van een algemeen verbindend voorschrift in artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen dat in strijd is met hogere regelgeving en daarom onverbindend is. De onder 7 genoemde grond slaagt daarom niet.

8. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet en daarom onverbindend is. Volgens eiseres is het vergunningstelsel onvoldoende transparant en geeft het onvoldoende waarborgen tegen bevooroordeling, omdat uit het Aanwijzingsbesluit niet valt op te maken op grond waarvan de vergunningplicht niet voor alle autoverhuurbedrijven geldt en meer in het bijzonder op grond waarvan en onder welke voorwaarden de burgemeester aan autobedrijf [bedrijfsnaam] vrijstelling van de vergunningplicht heeft verleend. Dat de burgemeester vrijstelling verleent laat volgens eiseres ook zien dat het bereik van de vergunningplicht verder gaat dan nodig.

De vergunningplicht komt volgens eiseres ook niet door de hypocrisietest bij de geschiktheidstoets aan de Dienstenrichtlijn, omdat de burgemeester niet in alle gevallen toepassing geeft aan één van zijn met de aanwijzing te bereiken doelen, toepassing kunnen geven aan de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Eiseres voert daarbij nog aan dat er een minder bezwarende manier is om toezicht te kunnen houden op autoverhuur dan via de vergunningplicht en dat de keuze voor de vergunningplicht daarom ingevolge de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet niet kan worden gemaakt. Eiseres gaat ervan uit dat de politie toezicht kan houden, omdat medewerkers van de gemeente bij het houden van toezicht op de naleving van de vergunningplicht en -voorschriften van politieagenten vergezeld worden en de politie dus voldoende capaciteit heeft om zelf toezicht te houden. Eiseres voert tot slot in dit verband aan dat sprake is van onzorgvuldig bestuur omdat de burgemeester het Aanwijzingsbesluit gaat evalueren en het vergunningstelsel ook daarom in strijd is met de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet.

8.1

Sinds 2010 mogen ingevolge de Dienstenrichtlijn alleen eisen en vergunningstelsels worden gehanteerd die gerechtvaardigd kunnen worden op grond van dwingende redenen van algemeen belang die noodzakelijk en redelijk zijn. Het gemeentebestuur van Heerlen heeft kennelijk in met name het tegengaan van ondermijnende criminaliteit dwingende reden van algemeen belang gezien om de vergunningplicht voor autoverhuur in te voeren en gevonden dat dit niet met een minder bezwarend middel kon worden bereikt. De omstandigheid dat de burgemeester er om voor hem moverende redenen voor kiest in één of enkele gevallen geen vergunning te verlangen, vindt de rechtbank onvoldoende om te oordelen dat de noodzaak om het vergunningstelsel in te voeren redelijkerwijs niet bestond. Het maken van een uitzondering op de regel betekent immers niet automatisch dat de regel niet nodig is. De rechtbank ziet in deze omstandigheid daarom geen grond te oordelen dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet.

8.2

Zoals de rechtbank hiervoor onder 5 al heeft overwogen biedt het vergunningstelsel geen grondslag voor het afzien van het opleggen van de vergunningplicht in geval in het kader van de uitoefening van een bedrijf motorrijtuigen beschikbaar worden gesteld, anders dan om niet. De onduidelijkheid over de aan [bedrijfsnaam] verleende vrijstelling of het anderszins afzien van het opleggen van de vergunningplicht kan dan ook geen gebrek aan transparantie en waarborgen om bevoordeling tegen te gaan van het vergunningstelsel opleveren, zodat het vergunningstelsel ook in zoverre niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet.

8.3

De doelen die de burgemeester met het Aanwijzingsbesluit wil bereiken zijn ondermijnende criminaliteit tegengaan en het ondernemersklimaat binnen de autoverhuurbranche verbeteren. De burgemeester ziet de Wet bibob als een instrument dat hij kan toepassen bij het verwezenlijken van zijn doelen. De rechtbank is niet gebleken dat de burgemeester met de aanwijzing het kunnen toepassen van de Wet bibob als een doel op zich heeft gesteld. De door eiseres geschetste situatie doet zich dan ook niet voor en kan daarom al geen reden geven te oordelen dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet.

8.4

Ook de laatste grond tegen de keuze van het vergunningstelsel leidt niet tot een geslaagd beroep op dit punt. Het bestuurlijk toezicht dat op grond van de vergunningplicht kan worden gehouden, kan niet al zonder invoering van de vergunningplicht door de politie worden gehouden. De politie kan alleen handelen als er een vermoeden is van een strafbaar feit. Het uitgangspunt van eiseres is feitelijk onjuist en kan daarom evenmin reden geven te oordelen dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet.

8.5

De rechtbank ziet voorts geen reden vanwege het voornemen van de burgemeester, het Aanwijzingsbesluit te evalueren, te concluderen dat het vergunningstelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn of Dienstenwet, omdat de voorgenomen evaluatie zou betekenen dat het Aanwijzingsbesluit niet met de nodige zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank is niet gebleken dat het Aanwijzingsbesluit om die reden geëvalueerd wordt en merkt hierbij op dat een evaluatie allerlei redenen kan hebben.

De gronden onder 8 slagen dus niet.

De bevoegdheid om autoverhuur als een bedrijfsmatige activiteit aan te wijzen als bedoeld in artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen

9. Eiseres voert aan dat de burgemeester niet bevoegd was autoverhuur als een bedrijfsmatige activiteit aan te wijzen, als bedoeld in artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen, omdat de burgemeester dat alleen mag als hij van oordeel is dat de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid door autoverhuur onder druk staat. Eiseres blijkt uit pagina 7 van het bestreden besluit dat de burgemeester niet van oordeel is dat de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid door autoverhuur onder druk staat. Eiseres vindt de motivering van het bestreden besluit op dit punt in elk geval niet coherent en tegenstrijdig.

9.1

Op pagina 7 in het bestreden besluit staat het volgende:

“Uw stelling dat personen die niet de leefbaarheid, openbare orde en veiligheid onder druk zetten een vergunning moeten aanvragen om dat wel te doen, kan (uiteraard) niet serieus genomen worden. Immers, nergens blijkt uit dat autoverhuur an sich een activiteit is die de leefbaarheid, openbare orde en veiligheid onder druk zet. Uit de Bestuurlijke Rapportage blijkt wél dat de autoverhuurbranche veelvuldig gebruikt wordt om (zware) criminelen te faciliteren en dat de autoverhuurbranche kwetsbaar is voor criminele invloeden en derhalve een belangrijke schakel vormt in de georganiseerde criminaliteit. Gelet op de in de Bestuurlijke Rapportage expliciet genoemde voorbeelden van strafbare feiten die met gebruikmaking van huurauto’s gepleegd zijn, is het risico van facilitering van (ondermijnende) criminaliteit binnen de grenzen van mijn gemeente aanwezig. De vergunningplicht voor autoverhuur dient ertoe verdere inbedding van criminaliteit te weren en integere c.q. betrouwbare ondernemers te steunen in hun bedrijfsvoering.”

9.2

Uit deze passage blijkt dat de burgemeester van oordeel is dat de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid door het verhuren van auto’s op zich niet onder druk staat, maar dat dit het geval is, omdat de branche die zich bezighoudt met autoverhuur in de gemeente Heerlen vaak wordt gebruikt om criminelen te faciliteren, kwetsbaar is voor de invloed van criminelen en een schakel vormt in de georganiseerde criminaliteit, zoals de burgemeester is gebleken uit de bestuurlijke rapportage waarop hij het Aanwijzingsbesluit heeft gebaseerd. Hiermee heeft de burgemeester genoegzaam uitgelegd dat hij van oordeel is dat onder deze omstandigheden de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid in zijn gemeente door autoverhuur onder druk staat. Niet is gebleken dat de motivering van het bestreden besluit op dit punt niet coherent of tegenstrijdig is.

De onder 9 vermelde gronden slagen daarom niet.

10. Eiseres betwist dat de autoverhuurbranche wordt gebruikt om criminelen te faciliteren, kwetsbaar is voor de invloed van criminelen en een schakel vormt in de georganiseerde criminaliteit. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt eiseres dat een aantal individuele malafide bedrijven kwetsbaar is voor criminele invloeden. Zij geeft aan dat zij twee bedrijven in Heerlen heeft en niet verdacht wordt van strafbare feiten. Dat de burgemeester niet vindt dat de branche kwetsbaar is voor criminele invloeden blijkt eiseres uit onderdeel 2.3 van het bestreden besluit waarin zij leest dat de burgemeester niet alle vergunningaanvragen om auto’s te mogen verhuren aan de Wet bibob toetst en uit het Handhavingsbeleid vergunningplicht autoverhuur Heerlen 2019 (het handhavingsbeleid). Eiseres leest in het handhavingsbeleid dat voor de aanwijzing van autoverhuur als een bedrijfsmatige activiteit waarvoor een vergunning nodig is, reden is geweest dat autoverhuurders in hun bedrijf strafbare feiten zouden plegen. Zij voert aan dat als dat het geval is geweest sprake is van schending van het verbod op détournement de pouvoir.

10.1

In onderdeel 2.3 van het bestreden besluit staat het volgende:

“Nergens blijkt uit dat ik het Aanwijzingsbesluit enkel en alleen heb genomen om de Wet Bibob te kunnen toepassing op een aanvraag voor een vergunning voor autoverhuur. Integendeel: in de toelichting op het Aanwijzingsbesluit staat uitdrukkelijk dat toepassing van de Wet Bibob een mogelijkheid is.”

10.2

Uit pagina 7 van het bestreden besluit blijkt uitdrukkelijk dat de burgemeester de autoverhuurbranche kwetsbaar acht voor criminele invloeden. Uit de bestuurlijke rapportage waarop de burgemeester zich baseert blijkt dat verschillende huurauto’s van verschillende autoverhuurbedrijven in Heerlen (veelvuldig) bij criminele activiteiten, ook misdrijven, betrokken zijn geweest. De burgemeester mocht zich daarom op het standpunt stellen dat de autoverhuurbranche in de gemeente Heerlen, ook al zijn niet alle in zijn gemeente gevestigde autoverhuurbedrijven betrokken geweest bij criminele activiteiten, veelvuldig wordt gebruikt om (zware) criminaliteit te faciliteren.

De omstandigheid dat de burgemeester niet alle vergunningaanvragen aan de Wet bibob toetst, maakt niet dat de burgemeester niet bedoeld heeft zich op het standpunt te stellen dat hij de autoverhuurbranche kwetsbaar acht voor criminele invloeden. De Wet bibob biedt de burgemeester een instrument dat hij kán gebruiken als daar aanleiding toe is. Bovendien heeft de burgemeester, anders dan eiseres heeft aangevoerd, in onderdeel 2.3 van het bestreden besluit niet aangegeven dat hij niet alle vergunningaanvragen aan de Wet bibob toetst. De burgemeester heeft hier aangegeven dat hij bevoegd is toepassing te geven aan de Wet bibob en dat hij het Aanwijzingsbesluit, anders dan eiseres heeft gesteld, niét alleen heeft genomen om een aanvraag voor een vergunning voor autoverhuur aan deze wet te kunnen toetsen.

Het standpunt van eiseres dat uit het handhavingsbeleid blijkt dat de aanwijzing gebaseerd is op het plegen van strafbare feiten door autoverhuurders zelf berust op een onjuiste lezing van dat beleid. Los van het feit dat de reden voor het nemen van het Aanwijzingsbesluit in de toelichting op dat besluit is gegeven, blijkt uit het handhavingsbeleid dat het ten behoeve van het toezicht op en de handhaving van de vergunningplicht is vastgesteld en dat de aanwijzing van autoverhuur als bedrijfsmatige activiteit waarvoor een vergunning nodig is gebaseerd is op het ernstige risico op de structurele aantasting van de openbare orde door criminele invloeden op de autoverhuurbranche. Daarom doet ook dat standpunt de rechtbank er niet aan twijfelen dat de burgemeester de autoverhuurbranche kwetsbaar acht voor criminele invloeden. Omdat niet is gebleken dat de burgemeester het Aanwijzingsbesluit heeft genomen om tegen te gaan dat autoverhuurders strafbare feiten plegen, gaat de rechtbank voorbij aan het beroep op schending van het verbod op détounement de pouvoir.

De onder 10 vermelde gronden slagen daarom niet.

11. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen heeft eiseres noch weerlegd dat de burgemeester de aanwijzing voor de hele gemeente heeft ingevoerd, noch gronden aangevoerd die tot het oordeel leiden dat de burgemeester in redelijkheid niet heeft kunnen oordelen dat de leefbaarheid of openbare orde en veiligheid door de autoverhuur onder druk staat, zodat hiermee de bevoegdheid, autoverhuur als een bedrijfsmatige activiteit aan te wijzen als bedoeld in artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen, vaststaat, althans voor zover onder autoverhuur is te verstaan het in het kader van de uitoefening van een bedrijf motorrijtuigen ter beschikking stellen, anders dan om niet. De burgemeester is ingevolge artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen niet bevoegd bedrijfsmatige activiteiten aan te wijzen waar(op) het verbod uit het tweede lid, aanhef en onder b, niet van toepassing is. Het verbod in het tweede lid, aanhef en onder b, is alleen van toepassing als zonder vergunning van de burgemeester een bedrijf wordt uitgeoefend. De “activiteit die bestaat uit het in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, anders dan om niet, beschikbaar stellen van motorrijtuigen” is niet een activiteit die in het kader van een bedrijf wordt uitgeoefend, zodat de bevoegdheid om deze activiteit aan te wijzen niet bestond en het bij het bestreden besluit gehandhaafde Aanwijzingsbesluit in zoverre onrechtmatig is. Omdat eiseres niet motorrijtuigen anders dan om niet verhuurt, in een omvang alsof het bedrijfsmatig is, maar motorrijtuigen verhuurt, anders dan om niet, in het kader van de uitoefening van een bedrijf, geeft dit oordeel geen aanleiding haar beroep gegrond te verklaren. Eiseres kan in beroep immers alleen met succes opkomen tegen bij het bestreden besluit gehandhaafde Aanwijzingsbesluit voor zover het haar zelf raakt.

11.1

De rechtbank laat het onrechtmatige gedeelte van het bij het bestreden besluit gehandhaafde Aanwijzingsbesluit verder buiten beschouwing en gaat hierna uit van het verbod voor zover dit ingevolge artikel 3:48, tweede lid, aanhef en onder b, van de APV Heerlen, in verbinding met artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen en artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit geldt, te weten: dat het verboden is zonder vergunning van de burgemeester de bij het Aanwijzingsbesluit aangewezen activiteit autoverhuur uit te oefenen, gelet op artikel 3:47, aanhef en onder c, van de APV Heerlen, in een voor het publiek toegankelijk gebouw als in deze bepaling bedoeld, waarbij onder autoverhuur wordt verstaan: de “activiteit die bestaat uit het bedrijfsmatig, anders dan om niet, beschikbaar stellen van motorrijtuigen”.

Toepassing van de bevoegdheid om autoverhuur (als bedoeld onder 11.1) als een bedrijfsmatige activiteit aan te wijzen als bedoeld in artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen

12. Eiseres voert aan dat de Wet bibob niet van toepassing is en als dat wel het geval is de gevallen in artikel 3 van de Wet bibob zich niet voordoen. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het verbod op autoverhuur zonder vergunning van de burgemeester onverbindend is als de vergunning voorziet in het verrichten van verboden handelingen.

12.1

De vergunning voor autoverhuur is verplicht gesteld in de APV Heerlen. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Wet bibob kan de burgemeester daarom toepassing geven aan deze wet.

12.2

De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar standpunt dat een vergunning voor autoverhuur niet kan worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob, omdat de vergunning alleen maar kan worden gebruikt om een bedrijf uit te oefenen dat bestaat uit het verhuren van auto’s. Met de vergunning wordt vergund een bedrijf uit te oefenen dat bestaat uit het verhuren van motorrijtuigen, anders dan om niet, in een voor het publiek toegankelijk gebouw als bedoeld in artikel 3:47, aanhef en onder c, van de APV Heerlen. Dit betekent echter niet dat een eenmaal verkregen vergunning niet ook kan worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Als (huurauto’s van) vergunning houdende autoverhuurbedrijven bij criminele activiteiten betrokken zijn zou zich deze situatie kunnen voordoen.

12.3

De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar standpunt dat de vergunning in dat geval voorziet in het verrichten van verboden handelingen en het verbod om zonder vergunning te handelen daarom onverbindend is. Met de vergunning is alleen vergund het mogen verhuren van motorrijtuigen, anders dan om niet, in een voor het publiek toegankelijk gebouw, als bedoeld in artikel 3:47, aanhef en onder c, van de APV Heerlen. Het gebruik van de vergunning voor het verrichten van verboden handelingen verandert dat niet. De onder 11 vermelde gronden slagen daarom ook niet.

13. Eiseres betwist dat de vergunningplicht het mogelijk maakt de toezichtfrequentie te verhogen. Zij stelt dat de toezichtcapaciteit niet groter wordt en er dus daarom met meer regels niet frequenter toezicht kan worden gehouden. De vergunningplicht had volgens eiseres niet mogen worden ingevoerd, omdat frequent toezicht op de nakoming van de vergunningplicht wordt gehouden. Zij is al twee keer bezocht en daarmee is volgens eiseres bewezen dat er een minder bezwarende weg openstaat dan de vergunningplicht om meer toezicht te kunnen houden. Eiseres voert aan dat invoering van de vergunningplicht zinloos is omdat de burgemeester zich op het standpunt stelt dat politietoezicht ontoereikend is om doeltreffend te zijn.

13.1

Ook deze gronden slagen niet. Eiseres stelt dat de toezichtcapaciteit niet wordt verhoogd, maar verzuimt te onderbouwen op grond waarvan zij dit stelt. Op grond van de enkele stelling dat de toezichtcapaciteit niet wordt verhoogd kan de rechtbank niet aannemen dat dit het geval is zodat zij hiervan niet kan uitgaan. Het is in elk geval zo dat als een vergunningplicht geldt meer toezicht kan worden gehouden, namelijk ook op de naleving van de vergunningplicht en -voorschriften. Gebleken is dat eiseres twee keer is bezocht in het kader van het toezicht op de naleving van de vergunningplicht. Dat er dus veel toezicht wordt gehouden, zoals eiseres heeft aangegeven, houdt verband met de vergunningplicht en geeft daarom al geen reden te oordelen dat redelijkerwijs met een lichter middel dan de vergunningplicht kan worden volstaan om meer toezicht te kunnen houden. De omstandigheid dat het politietoezicht ontoereikend is om doeltreffend te zijn, maakt de vergunningplicht niet zinloos. De vergunningplicht geeft namelijk een extra middel om de criminaliteit die gefaciliteerd wordt door autoverhuur aan te pakken. De onder 12 vermelde gronden slagen daarom niet.

14. Eiseres voert verder aan dat uit onderdeel 7.3 van het bestreden besluit blijkt dat met de vergunningplicht wordt beoogd malafide bedrijven uit de gemeente te verdrijven en dat dit zich niet verdraagt met de doelstellingen van het Aanwijzingsbesluit, zoals het bieden van een krachtige interventie bij de bestrijding van ondermijnende georganiseerde criminaliteit, het verhogen van de toezichtfrequentie, het vergroten van de bewustwording bij ondernemers en preventief handelen door een aanvraag te toetsen aan in de APV Heerlen en de Wet bibob vermelde weigeringsgronden. De invoering van de vergunningplicht is volgens eiseres daarom niet alleen zinloos, maar dient ook niet het algemeen belang.

14.1

In onderdeel 7.3 van het bestreden besluit staat het volgende:

“Voor zover de vergunningplicht voor autoverhuur er al toe zou leiden dat malafide bedrijven hun bedrijfsactiviteiten verplaatsen naar andere gemeentes waar een dergelijke plicht niet geldt, kan die omstandigheid niet tot de conclusie leiden dat de vergunningplicht discriminerend, willekeurig, of anderszins niet in stand kan blijven. Wanneer die omstandigheid zich voordoet, is daarmee overigens gegeven dat de vergunningplicht effectief is.”

14.2

Uit onderdeel 7.3 van het bestreden besluit blijkt niet dat de burgemeester met de aanwijzing heeft beoogd malafide autoverhuurbedrijven uit zijn gemeente te verdrijven. De burgemeester heeft alleen uitgelegd dat als de invoering van de vergunningplicht er al toe zou leiden dat malafide autoverhuurbedrijven uit de gemeente Heerlen vertrekken, de vergunningplicht effect heeft. De rechtbank begrijpt deze passage zo dat als zich deze situatie voor zou doen door invoering van de vergunningplicht in de gemeente Heerlen ondermijnende criminaliteit wordt tegengegaan en het ondernemersklimaat wordt verbeterd, hetgeen de burgemeester met de aanwijzing wil bereiken. Omdat het verdrijven van malafide autoverhuurbedrijven uit de gemeente geen doelstelling is van de aanwijzing, maar hiervan slechts een gevolg zou kunnen zijn, ziet de rechtbank in deze omstandigheid geen reden te oordelen dat de burgemeester tegenstrijdig is over wat hij met de aanwijzing wil bereiken. De omstandigheid dat autoverhuurbedrijven vanwege de vergunningplicht ervoor zouden kunnen kiezen hun bedrijven buiten de gemeente van de burgemeester voort te zetten, maakt de vergunningplicht ook niet zinledig, omdat dit slecht één mogelijk gevolg van de vergunningplicht zou kunnen zijn. Deze omstandigheid tast de verwezenlijking van de genoemde doelen die de burgemeester met de aanwijzing voor ogen heeft, door het via de aanwijzing mogelijk te maken dat preventief kan worden gehandeld door vergunningaanvragen voor autoverhuur aan de APV en de Wet bibob te kunnen toetsen en meer toezicht te kunnen houden, waardoor ondernemers zich meer bewust worden van de problematiek, op zich niet aan. Omdat de burgemeester met de aanwijzing ondermijnende criminaliteit wil terugdringen, volgt de rechtbank eiseres ook niet in haar standpunt dat de vergunningplicht niet het algemeen belang dient.

De gronden onder 13 slagen daarom ook niet.

15. Eiseres voert in dit verband tot slot aan dat zij uit het bestreden besluit niet kan opmaken dat verweerder haar belangen heeft meegewogen. Zij geeft aan dat zij de vergunning niet kan aanvragen omdat haar beheerder voor de vestiging niet in loondienst is en dus het vereiste arbeidscontract niet kan overleggen, bij de klantenzuil in Ikea geen beheerder aanwezig is en alleen een natuurlijk persoon een vergunning kan krijgen. Eiseres verwijst naar de Rapportage Criminelen achter het stuur van Bureau Beke in opdracht van de minister van Justitie en Veiligheid en voert aan dat de vergunningplicht lastig werkbaar is voor een landelijk opererend bedrijf als zij is.

15.1

De rechtbank is gebleken dat de burgemeester in het bestreden besluit kenbaar een belangenafweging heeft gemaakt zodat zij het standpunt van eiseres, dat zij uit het bestreden besluit niet kan opmaken dat haar belangen zijn meegewogen, niet kan volgen. De rechtbank verwijst naar de onderdelen 13.1 en 13.2 van het bestreden besluit en de verwijzing in onderdeel 13.2 naar hetgeen verweerder eerder heeft overwogen. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd geen zo zwaarwegende omstandigheden dat de burgemeester de vergunningplicht redelijkerwijs niet heeft kunnen invoeren, waarbij de rechtbank ten aanzien van de aangevoerde omstandigheden over het niet kunnen aanvragen van een vergunning nog overweegt dat deze omstandigheden aan het kunnen aanvragen van een vergunning niet in de weg staan.

Ook de gronden onder 14 slagen dus niet.

16. Gelet op de hiervoor gegeven overwegingen heeft eiseres geen gronden aangevoerd die reden geven te oordelen dat de burgemeester in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid autoverhuur (als bedoeld onder 11.1) als bedrijfsmatige activiteit aan te wijzen waarvoor een vergunning nodig is en heeft de burgemeester het Aanwijzingsbesluit aldus in zoverre bij het bestreden besluit kunnen handhaven.

Artikel 3 van het Aanwijzingsbesluit

17. Eiseres heeft weliswaar verder nog terecht aangevoerd dat de burgemeester in het Aanwijzingsbesluit niet mag regelen dat in de vergunning de rechtspersoon wordt vermeld voor wiens rekening en risico de bedrijfsmatige activiteiten plaatsvinden, als bedoeld in artikel 3 van het Aanwijzingsbesluit, de burgemeester mag op grond van artikel 3:48, eerste lid, van de APV Heerlen namelijk alleen, voor zover hier van belang, bedrijfsmatige activiteiten aanwijzen waarop het verbod in het tweede lid, aanhef en onder b, van toepassing is, maar ook dat leidt niet tot een gegrond beroep, omdat ook dit gebrek eiseres niet zelf raakt. Zou eiseres besluiten alsnog een vergunning aan te vragen mag de burgemeester niet op grond van artikel 3 van het Aanwijzingsbesluit verlangen, indien van toepassing, dat de rechtspersoon in de vergunning wordt vermeld.

Conclusie

18. Het beroep is ongegrond. Hetgeen niet expliciet aan de orde is geweest kan niet tot een ander oordeel leiden. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2020.

De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op: 25 september 2020

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Maak PDF van deze pagina